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          《宏觀觀察》2017年第25期:我國政府引導基金的發展現狀、問題與對策

          一、政府引導基金的發展歷程與重要意義
          按照《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》,“引導基金是由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金,主要通過扶持創業投資企業發展,引導社會資金進入創業投資領域”。從廣義上說,創業投資引導基金、產業引導基金以及中小企業創新基金等都屬于政府引導基金。
          (一)發展歷程
          總體而言,我國政府引導基金起步較晚,其發展歷程可以大致概括為以下四個階段:一是探索起步階段。上世紀80年代,國家科委等注資成立了中國新技術創業投資公司,這標志著我國風險投資行業邁出了第一步。但是由于當時我國風險投資政策環境不完善、運作管理經驗匱乏等原因,中國新技術創業投資公司在運營13年后停業關閉。1999年上海創業投資有限公司成立,開始投資設立具有基金性質的機構。2002年中關村管委會出資設立中關村創業投資引導基金,這意味著第一只由政府出資設立的具有引導性質的基金正式落地。
          二是試點發展階段。在以自主創新為核心的“十一五”規劃的引領以及我國股權私募基金等的發展帶動下,政府引導基金進入了政策規范與試點推出的新階段。年十部委出臺《創業投資企業管理暫行辦法》,第一次提出中央和地方政府可以設立創業投資引導基金。2007年兩部委頒布《科技型中小企業創業投資引導基金管理暫行辦法》,支持科技型中小企業自主創新。在此期間,蘇州工業園區創業投資引導基金等相繼成立。
          三是快速發展階段。2008年發改委、財政部和商務部三部委聯合發布《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》,為政府引導基金設立和運作提供了法律依據和操作指南。2011年財政部和發改委發布《新興產業創投計劃參股創業投資基金管理暫行辦法》,明確中央參股基金的重點投資領域等。與此同時,財政部與國家稅務總局、國資委、證監會和社保基金會等部委也相繼出臺了政府引導基金的相關稅收優惠、豁免國有股轉持義務等政策。一系列文件的出臺以及國內創業投資環境的日趨改善,對促進政府引導基金發展發揮了積極作用。據統計,截至2013年底全國共設立政府引導基金343支,總規模約2700余億元,政府引導基金的作用日益增強,運作模式日趨完善。
          四是爆發式增長階段。2014年以來,政府引導基金的數量和規模急劇擴張,各級地方政府紛紛設立各種創投基金、產業基金和股權基金等。一方面,引導基金的快速擴張與中央規范財政補貼以及清理存量財政資金不無關系。在《關于清理規范稅收等優惠政策的通知》等的要求下,地方政府將財政資金的使用方式從補貼轉向股權。同時,為了防止存量資金被“清理”,地方政府也紛紛通過設立基金將其納入財政預算。
          另一方面,2015年1月,新預算法正式實施,融資平臺不再具備政府融資職能。在經濟新常態下,為了穩增長以及促進經濟結構調整,一些地方政府將引導基金作為發行債券和運用PPP之外的新融資工具,掀起了一股設立政府引導基金的浪潮。據統計,截至2016年底,我國廣義的政府引導基金總規模達5.3萬億元。在政府引導基金大規模增長的背景下,為進一步規范基金的設立、運作細節、提高市場化運作水平并防控相關風險,2015年11月財政部印發了《政府投資基金暫行管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》),2016年12月發改委發布了《政府出資產業投資基金暫行管理辦法》,進一步完善了政府引導基金的政策體系。
          (二)重要意義
          一是創新財政資金分配方式,提高財政資金使用效益。通過設立政策性基金吸引和引導社會資本是財政治理理念的重大變革、是財政資金分配方式的重要創新。財政資金分配方式從過去分散、低效、行政性的財政補貼、稅收優惠轉向集中、高效、市場化的股權投資,變一次投入為滾動使用,有助于提高財政資金的使用效益、保障財政資金的保值增值。同時,有利于更好地發揮財政資金的杠桿放大效應,發揮“四兩撥千斤”的作用,有效撬動和引導社會資本投向重點領域和產業,是政府發展經濟和推進供給側結構性改革的重要利器。
          二是助推產業轉型升級和經濟結構調整,支持創新驅動的國家戰略。一方面,投資于戰略性新興產業、先進制造業等領域的產業投資基金,有助于扶持重大關鍵技術產業化、有效解決產業發展投入大、風險大等問題,加快實現產業轉型升級和經濟結構調整。另一方面,創投企業一般傾向于投資成長期、成熟期和重建期企業。通過財政資金的杠桿作用設立創業投資引導基金,引導創投企業投資種子期、起步期等處于創業早期的企業,可以激發企業創業創新的活力,緩解依靠市場配置創業投資資本的市場失靈問題,是各國政府支持科技創新的普遍做法。當前,加大對創新型企業的支持力度,加快培育一批具有較強自主研發能力的企業,推動高新技術產業發展,是提高我國自主創新能力、實踐創新驅動國家戰略的必然選擇。
          三是有助于支持地方經濟建設和公共服務供給,推動融資平臺市場化轉型。新預算法和國發43號文賦予了地方政府依法發行政府債券舉債的權利,同時也鼓勵采取PPP模式吸引社會資本參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。當前,PPP模式下的產業投資基金已經成為地方政府基建融資的重要途徑。產業投資基金以小撬大,具有運作形式靈活、匯集資本能力強等特點。投資于公共服務、生態環保等領域的產業投資基金,有助于優化公共設施投融資模式、改善公共服務供給機制、提高公共服務供給質量。此外,一些融資平臺存量公共項目轉型為PPP項目。產業投資基金入股PPP項目,不僅能夠擴大項目資本金來源,而且通過引入社會資本參與建設運營,推動融資平臺建立完善的公司治理結構和現代企業制度,助推融資平臺的市場化轉型。
          二、政府引導基金的現狀與主要問題
          經過十幾年的發展,我國政府引導基金已經初具規模、政策體系也更加完善,對地方創業創新、產業結構調整以及基礎設施建設等發揮著積極作用。但總體而言,還存在著資金分散、投向重復以及市場化運行水平不高等問題。
          (一)政府引導基金的發展現狀與特點
          一是基金增長速度快,設立主體層次多元化。據統計,截至2016年底,包括創業投資引導基金、產業投資引導基金、基礎設施投資引導基金等在內的政府引導基金數量已超過1000只,預期總規模達5.33萬億元(到位資金1.91萬億元),分別較2015年底增長了30%和144%,是2013年底的3.4倍和3.5倍。其中,2016年的設立數量和總目標規模超過了2013—2015年的三年之和。從中央層面看,目前已經設立了包括國家中小企業發展基金、國家新興產業創業投資引導基金、國家科技成果轉化引導基金等近十只。從地方層面看,在國家政策支持以及國家級引導基金的示范下,地方設立政府引導基金的熱情高漲,基金設立主體迅速由省級單位延伸至市級、區縣級單位,呈現多層次發展態勢。
          二是區域分布不盡均衡,領域覆蓋更加廣泛。我國政府引導基金的設立情況與地區的經濟發達程度、風險投資活躍程度以及民企規模等情況緊密相關。總體來看,北京、上海、江蘇、浙江、深圳等京津冀、長三角以及珠三角地區的政府引導基金發展勢頭最為強勁、密集程度最高,三者按基金規模和只數計算的占比達到50%左右。與此同時,在熱點地區的帶動下,引導基金的發展之勢逐漸向中西部地區擴散,湖北、四川等一些中西部省份活躍起來,新疆、西藏、廣西和寧夏等地區也漸有起色,比如2000億規模的湖北長江經濟帶產業基金、1000億規模的新疆維吾爾自治區PPP政府引導基金等。
          2015年出臺的《管理辦法》,強調政府投資基金要引導社會各類資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節,支持相關產業和領域發展。由此,政府引導基金逐漸從最初的鼓勵創業投資、中小企業發展,擴大至支持經濟轉型與產業升級、公共服務供給、基礎設施建設等更加廣闊的領域。以湖北長江經濟帶產業基金為例,其不僅旨在引導七大新興產業發展、傳統產業升級,而且還重點支持綠色、科技和生態型農業及產業化發展等。
          三是政策體系更趨完善,運作管理日益規范。從2008年《創業投資企業管理暫行辦法》提出可以設立創業投資引導基金,到2015年《政府投資基金暫行管理辦法》進一步規范基金的設立、運作等情況,政府引導基金的政策體系日趨完整。實際上,政府引導基金的蓬勃發展與政策法規體系的日益完善是相輔相成的。一方面,政策的出臺鼓勵和激發了各級政府加快基金設立步伐;另一方面,政府引導基金的快速發展也要求更加健全的政策體系對其進行規范以及對相關風險進行防控。此外,在對政府引導基金的募、投、管、退等環節進行規范、對投資領域和對象進行要求的基礎上,政策也開始加強投后監督和對運行結果的績效評價。《管理辦法》指出,政府投資基金要接受財政、審計部門對基金運行情況的審計、監督,要按年度對基金政策目標實現程度、投資運營情況等開展評價,有效應用績效評價結果。同時,對基金運作情況進行年度檢查,發現問題的按有關規定予以處理甚至追究刑事責任。在政策法規體系更趨完善的背景下,政府引導基金的運作模式和管理也日漸規范。
          (二)當前存在的主要問題
          第一,基金整合統籌力度不足,存在偏離政策目標問題。我國政策性基金雖然已有十幾年的發展歷程,但真正活躍和發展起來的時間并不長。政府投資基金從形式上取代了傳統的財政補貼方式。但實際上,由于短時間內各級地方政府一哄而上,缺乏基金設立和發展的頂層設計,一些地方政府直接把原來的產業補貼項目轉換成投資基金,原來產業補貼存在的資金分散、投向重復等問題也遺留了下來。此外,在實際運作中,政府投資基金還存在偏離設立時的政策目標問題。一些戰略性新興產業基金、創業投資基金等的投資項目并不符合原政策目標,不僅導致基金支持產業發展的效果不盡如人意,而且資金的安全性也存在一定的風險隱患。
          第二,資金沉睡問題突出,拉動社會投資效果有待提高。當前,在政府基金啟動加快和規模擴張的同時,各級政府對基金的認識和運作水平還不高、相關配套政策不盡完善、項目管理流程還有待優化。同時,由于地區間經濟發展水平各異以及項目分布不均衡等因素,基金已落實的投資項目較為有限,很多資金尚未投出,沒有有效發揮拉動社會資本的作用,對民間投資的引導效果也尚未明顯顯現。審計署調查報告顯示,2015年底,中央財政出資設立的13項政府投資基金募集資金中,有1082.51億元(占30%)結存未用。抽查的167個創業投資基金設立的子基金中有148.88億元(占41%)結存未用,其中14個從未發生過投資,抽查的通過審批的206個子基金中,有39個因未吸引到社會資本無法按期設立,13.67億元財政資金滯留在托管賬戶。一些地方政府在沒有合適項目啟動的情況下,甚至把資金轉作了商業銀行的定期存款。
          第三,市場化運作水平待提高,績效評價制度待完善。按照相關規定,政府出資產業投資基金應由基金管理人管理基金資產,堅持市場化運作、專業化管理原則,政府出資人不參與基金日常管理事務。但實際上,一些政府部門還是在直接或間接參與基金的運作與管理。2016年審計署抽查了235只政府投資基金,其中122只(52%)基金的管理公司由政府部門直接指定,103只(44%)基金的管理公司有342名高管或投委會成員由政府部門直接指定或委派。政府部門相關人員基金運作經驗不足,導致基金管理機構專業性不強,市場化運作水平不高。專業基金管理機構和人才存在區域分配不均衡等問題,一些二三線城市的優秀基金管理機構很匱乏。此外,一些政府對基金運作管理情況的監督不夠。績效評價體系對基金投后監督管理尤為重要。盡管當前的政府基金管理框架加強了對基金運行結果的績效評價,但大多尚未建立完整和具體的基金績效考核體系。
          三、相關建議 三、相關建議 三、相關建議
          政府引導基金的良性運作對撬動社會資本、促進相關產業和領域發展具有重要作用。在當前形勢下,要著力從規劃統籌、管理規范與優化、監督評價和風險防范等多維度發力,用好并促進各類基金的健康可持續發展,更好地發揮其功能和政策引導效果。
          (一)統籌整合各類引導基金,更大力度發揮基金合力
          全面摸底考察各地區政府引導基金的總體情況,對在基金設立、運作和管理等環節存在問題的地區給予相應指導和督查。各級地方政府根據本地區經濟發展情況和產業轉型升級戰略,加快統籌和整合各個層級的政府引導基金,解決資金分散、投向重復等問題,推進各類基金形成合力,更好地實現其政策性目標。對不同類別和層級的引導基金設立相應的準入門檻和準入機制,合理控制基金規模與投向,促進各類基金有序設立和發展。增強不同基金管理部門間的信息共享,實現資源與服務的有效對接,提高基金投資項目的落地率。出臺相關支持政策,鼓勵優秀基金管理機構和人才跨地區流動,適度放寬對基金投資地域的限制,改善政府引導基金發展的區域不均衡性。
          (二)促進政策性與市場化的統一,提高基金運作效率
          對政府引導基金而言,政府的政策目標導向與基金管理人的投資回報導向存在天然矛盾。如何平衡好兩者之間的關系,是政府引導基金可持續發展的關鍵。第一,引導基金的設立要兼顧好政府政策推動與市場真實需求。以色列、德國等國經驗顯示,忽視市場需求、單純靠政府推動的引導基金會因缺乏實體支撐和產業基礎而難以為繼。第二,政府做到不缺位、不越位,即實現政府有為與市場有效。不缺位是指政府要做好前期可行性分析、科學合理布局,并有效監督基金的運行管理,保障政策目標的實現。同時,堅持市場化運作原則,基金的日常管理和投資運作要依托專業的基金管理人,政府不越位。第三,調整相關限制政策,優化基金的投融資結構。借助優秀基金管理人吸引更多民間資金,形成財政、國資、民資共同發展、科學治理的基金股權結構。統籌規劃,既有大規模綜合性投資與小規模專項投資的結合,又有盈利性項目與公益性項目的對接,實現風險與收益的跨項目、跨區域整合。
          (三)完善多維監管體系,建立風險監測和預警機制
          首先,要控制政府引導基金發展的節奏和規模,嚴防隱性債務風險。國際經驗顯示,新興產業投資、創業投資等具有高風險性,引導基金的融資規模相對有限,不作為政府的主要融資渠道。政府引導基金吸引社會資本依靠的是產業發展機遇和商業價值,政府可以適度讓利,但不能對社會資本承諾固化收益、兜底回購等,嚴防地方政府新增隱性債務。二是構建和完善政府監管機構、托管銀行和基金管理公司的多維監管體系。托管銀行負責按照項目投資計劃和政府指令執行資金清算和資產保管等事務,將基金管理公司與資金隔離,政府監管機構負責審查和監督基金的預算執行情況。三是構建風險監測和預警機制。加強對投資項目的跟蹤監測,如果被投企業出現影響基金投資收益的重大經營變化,要按照相關應急決策程序,及時避免和減少損失。建立基金投資運行情況的動態監測體系,對違規操作及時預警并督促其整改。此外,要強調風險共擔原則,明確虧損由出資方共同承擔,政府以出資額為限承擔有限責任,防止基金運作過程中可能出現的道德風險。
          (四)構建全方位績效評價體系,推進政府引導基金信用體系建設
          第一,構建全方位的基金績效評價體系。設立涵蓋政策目標實現程度、投資運營情況以及投資效益效果等多維度的考核指標,并賦予相應的權重。第二,實現內部控制與外部監管的有效結合。一方面,通過委派相關專業人員旁聽投資決策委員會或咨詢委員會,及時地發現、反映和評價相關問題,進一步完善內控制度;另一方面,建立人大匯報制度,將基金運作相關情況及時向人大匯報。引入獨立的第三方評價機構,提高評價的公正性和公平性。第三,完善年度績效考核標準。鑒于創業投資等項目通常具有投資前期虧損、后期獲取收益的特點,在按年度對基金進行績效評價時,可考慮對不同投資階段設置相應的考核標準,在公共財政考核評價中對政府引導基金進行考核時,能夠更好地體現公平性。第四,有效利用績效評價結果。對評價結果較好的引導基金,可通過增加以后年度預算安排規模、對基金管理機構給予額外業績獎勵等措施予以激勵;對評價結果較差的引導基金,則可相應減少其預算安排規模,并要求其限期整改。對于存在問題的機構和個人,按照相關法律法規予以嚴肅處理。第五,推進政府引導基金信用體系建設,將基金及高級管理人員的信用記錄納入全國統一的社會信用信息共享交換平臺,加強對基金及高級管理人員的約束和監督。 
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